未成年人公益诉讼彰显检察担当

　　2022年3月7日，最高人民检察院以“积极履行公益诉讼检察职责，依法保护未成年人合法权益”为主题举行新闻发布会，发布最高检第三十五批指导性案例。五件未成年人检察公益诉讼（下称“未检公益诉讼”）指导性案例的发布具有重要的意义。

　　未检公益诉讼的原创性。2020年10月第二次修订的未成年人保护法对未成年人保护确定了家庭保护、学校保护、社会保护、网络保护、政府保护、司法保护在内的六大保护体系，今年两会最高检工作报告将其概括为“1+5＞6=实”，这里的“1”指的就是检察机关。未成年人保护法第106条规定：“未成年人合法权益受到侵犯，相关组织和个人未代为提起诉讼的，人民检察院可以督促、支持其提起诉讼；涉及公共利益的，人民检察院有权提起公益诉讼。”据此规定，检察机关提起未成年人公益诉讼被纳入制度调整范围。

　　需要探讨一个问题，检察机关提起未成年人公益诉讼的法源基础何在？笔者认为，未成年人保护法第106条是检察机关提起未成年人公益诉讼的独立法源依据。检察机关提起未成年人公益诉讼不是对民事诉讼法（2021年修正）第58条和行政诉讼法（2017年修正）第25条的“等”外拓展而来，而是根据未成年人保护法第106条特别独立授权而获得。就此意义上说，检察机关提起未成年人公益诉讼具有独立的制度价值和规范功能，是对检察机关公益诉讼制度的原创性发展。

　　未检公益诉讼的开放性。与民事诉讼法和行政诉讼法对公益诉讼范围采取“列举主义+等外解释”的立法技术有所区别的是，未成年人保护法对未成年人公益诉讼的适用范围采取的是“概括主义+实践探索”的立法技术。未成年人保护法第106条对检察机关提起未成年人公益诉讼的范围所提出的要求仅是“涉及公共利益”。尽管不能认为凡是涉及未成年人的诉讼案件均涉及公共利益而必然演化为公益诉讼案件，未成年人私益诉讼案件在数量上仍占主流，但不能忽视的是，未成年人的合法权益往往具有极强的公益性，其私益性特征很容易扩容为公益性事件。就未成年人公益诉讼所涉及的案件范围看，除本次指导性案例所示例的个人信息保护、文身治理、校园安全隐患、食品安全、网吧管理等之外，实践中检察机关提起的未成年人公益诉讼案件在范围上还包括督促控辍保学、未成年人禁烟保护、整治教育培训机构、基础设施安全、校园周边交通安全、疫情期间销售伪劣儿童口罩、娱乐场所违规接纳未成年人、未落实景区门票优惠政策等一批未成年人公益诉讼案件。未成年人公益诉讼案件数量逐年增长。2021年，全国检察机关未成年人保护公益诉讼立案6633件，是2020年的4.2倍，是2018、2019两年总和的3.3倍。不仅如此，家事诉讼中，如撤销监护权诉讼、责令监护监督等案件中，也涉及未成年人公益诉讼的适用可能性问题。在未成年人公益诉讼适用范围上，全国检察机关首先要在指导性案例所确定的领域进行未成年人公益诉讼，将这五大领域的未成年人公益保护切实做到位，然后逐步扩展到指导性案例尚未触及的其他领域，由点到面，不断扩展，充分履行未成年人合法权益保护的检察职能。

　　未检公益诉讼的类案性。2021年4月，最高人民检察院印发《“十四五”时期检察工作发展规划》，提出探索建立类案监督机制，完善类案不同判发现、纠正和处理机制。2021年9月，最高人民检察院《关于印发民事检察类案监督典型案例的通知》发布了4件民事检察类案监督典型案例，包括涉公民代理类案监督案、涉终结本次执行程序类案监督案、涉农村“三资”领域虚假诉讼类案监督案、涉道路交通事故伤情鉴定类案监督案。2020年4月21日，最高人民检察院《关于加强新时代未成年人检察工作的意见》中提出，应当加强对未成年人权益维护的法律监督，努力办成未成年人检察监督的典型案例。未检公益诉讼中的类案监督不仅仅指同案不同判型的类案监督，也指对同样的或类似的案件，检察机关应当基于同案同监、类案类监的原则实施能动监督，从而扩大指导性案例的适用效果。例如，江苏省宿迁市检察院对章某为未成年人文身提起的民事公益诉讼案之类案性效果不仅表现在其他法院对同性质的公益诉讼案件的裁判规制上，也不仅仅体现在其他的检察机关对未成年人文身的检察监督上，还体现在类似的侵害未成年人合法权益的同类案件上。例如，经营者对未成年人提供的与文身类似的“服务”，如唇穿孔、鼻穿孔、舌穿孔等，检察机关发现案件线索后，也可以根据指导性案例的法律指引，提出相应的公益诉讼。其他指导性案例的扩张效果也应当作如此解释。

　　未检公益诉讼的综合性。检察机关是唯一的一个全程参与未成年人司法保护的国家机关，未成年人受到侵害或陷入违法犯罪，其所涉及的刑事诉讼往往会同时暴露出民事法律领域、行政监管领域以及公益保护领域的综合性问题，为了最大化保护未成年人合法权益，检察机关独创未成年人检察机构，将涉未成年人的刑事案件、民事案件、行政案件以及公益诉讼案件从其他检察机构中分离出来，集中在一起统一归于同一个机构进行综合办理。2017年底，最高检印发通知，在北京等13个省份部署试点工作，2021年在全国全面推开。指导性案例中有些案例就体现出了未检公益诉讼的综合性特征。如浙江省杭州市余杭区检察院对北京某公司侵犯儿童个人信息权益提起民事公益诉讼、北京市检察院督促保护儿童个人信息权益行政公益诉讼案，江苏省宿迁市检察院对章某为未成年人文身提起民事公益诉讼案，都是从涉未成年人刑事诉讼案件中发现案件线索，在此基础上提出民事公益诉讼或行政公益诉讼，并由此向行政机关、立法机关提出检察建议，完善相关行政管理制度和立法制度，体现出对未成年人保护的全方位性、程序穷尽性以及源头治理性，减少了对未成年人的二次伤害或重复涉诉历程，正可谓一个案件解决一片问题，充分发挥了未检诉讼体制的独特优势，对其他公益诉讼的办理和程序完善也不乏制度启迪价值。

　　未检公益诉讼的一体性。检察一体化原则作为检察机关行使检察职能所必须遵循的基本原则，是指上下一体、协同配合、职能统一的检察运行方式，它反映了基于检察权的特殊性所决定的检察权运作的内在规律，是运用检察权时必须遵循的基本法理。随着未成年人检察业务统一集中办理的深入推进，检察一体化原则在未检公益诉讼中得到了强化和发展，成为检察机关保护未成年人合法权益的常规程序模式，彰显出检察机关在保护未成年人合法权益上的目标统一性、方式多元性、力量整合性和履职能动性。在所发布的五个指导性案例中，浙江省杭州市余杭区检察院对北京某公司侵犯儿童个人信息权益提起民事公益诉讼、北京市检察院督促保护儿童个人信息权益行政公益诉讼案都体现出了明显的检察一体化原则。最高人民检察院直接指导，将所发现的行政公益诉讼案件线索交由北京市检察机关办理，体现的是上下一体化办案机制。最高人民检察院基于民事和行政公益诉讼案件所呈现出的信息和线索，将其上升到最高检察机关的高度，基于检察一体化原则中的职务转移和代理关系，向国家互联网信息办公室建议对涉未成年人网络信息进行保护性治理。一个案子，涉及上下四级检察机关，横跨刑事诉讼、民事公益诉讼、行政公益诉讼以及促进社会治理等多个领域，形成了保护未成年人合法权益的“一条龙”“立体式”保障新体制和新机制，充分彰显了“最有利于未成年人”的司法原则和检察优势，最大限度地、最高效率地、最佳效果地实现了对未成年人合法权益的司法保护。

　　未检公益诉讼的治理性。未检公益诉讼往往暴露出社会治理体系上的缺失，有时是基于行政不作为或乱作为而显示出的监管缺失，有时是基于立法规范不健全而显示出的立法治理缺位。更多的是前者，也即行政监管缺失。在所发布的五个指导性案例中，其中四个都与行政不作为或乱作为有关。例如福建省福清市检察院督促消除幼儿园安全隐患行政公益诉讼案、贵州省沿河土家族自治县检察院督促履行食品安全监管职责行政公益诉讼案、江苏省溧阳市检察院督促整治网吧违规接纳未成年人行政公益诉讼案等。在这些案件中，检察机关通过提起行政公益诉讼或发出公益诉讼检察建议，敦促行政机关积极履职，取得了多赢共赢效果，不仅行政机关的履职行为更趋规范与合法，提升了行政机关的行政治理能力和水平，而且未成年人的各种权益，如人身安全权、食品安全权、信息安全权、教育安全权等，都得到了切实有效保障。未检公益诉讼的治理性效果不仅体现在行政监管领域，还体现在立法缺位所导致的立法治理领域。典型案例有江苏省宿迁市检察院对章某为未成年人文身提起民事公益诉讼案。在该案中，检察机关没有因为立法上对未成年人文身问题没有明确规定而止步履职，而是充分发挥检察机关在社会治理上的独特功能，体现出了应有的检察引领和检察担当的作用，该案为文身治理工作进入法治轨道提供了样本，在全国产生了积极反响。

　　（作者：汤维建，为全国政协委员、中国人民大学法学院教授）