严守“三条控制线” 深改委会议释放明确信号

2月19日下午，中央全面深化改革委员会第四次会议召开。一份事关土地管理制度改革的文件――《关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能力的意见》在会上审议通过。

习近平总书记在主持会议时强调，要建立健全同宏观政策、区域发展更加高效衔接的土地管理制度。部署相关工作时，会议明确指出要严守“三条控制线”：耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界。

这“三条控制线”是根据我国农业、生态、城镇三种类型的空间，分别对应划定的三条红线，属于我国对国土空间管理的强制性约束要求，也是我们理解此次深改委会议有关土地管理制度改革部署的重要题眼。

夯实国家粮食安全严守耕地和永久基本农田控制线

严守耕地和永久基本农田控制线如何落地见效，首先需要了解两个概念：

耕地红线，指经常进行耕种的土地面积最低值。我国现行18亿亩耕地红线绝不能突破。

永久基本农田，即无论什么情况下都不能改变其用途，不得以任何方式挪作他用的基本农田。截至目前，我国实际划定15.46亿亩永久基本农田。

寸土寸金关乎国计，一垄一亩承载民生。耕地是14亿多人赖以生存的生命之根，是我们最宝贵的资源。

早在2004年，时任浙江省委书记的习近平在《浙江日报》“之江新语”专栏撰文指出，土地要素制约是一个硬制约，在土地问题上要“长期从紧过日子”。

党的十八大以来，为了让每一寸耕地都成为丰收的沃土，习近平总书记倾注了大量心血。从指出“坚守十八亿亩耕地红线，大家立了军令状，必须做到，没有一点点讨价还价的余地”到要求“落实藏粮于地、藏粮于技战略”，从嘱托“采取有效措施切实把黑土地这个‘耕地中的大熊猫’保护好、利用好”到强调“采取‘长牙齿’的硬措施，全面压实各级地方党委和政府耕地保护责任”……一句句谆谆叮嘱，成为耕地保护工作的原则。

近年来，党中央先后实施一系列硬措施，守住了耕地红线，初步遏制了耕地总量持续下滑趋势。但我们也要清醒地认识到，我国人多地少的国情没有变，耕地“非农化”“非粮化”问题依然突出，守住耕地红线的基础尚不稳固，农田水利方面欠账还很多。

此次深改委会议强调，要严守耕地和永久基本农田控制线，再次向全党全社会敲响了耕地保护的警钟。

守护绿水青山严守生态保护红线

在我国广袤的地理版图上，有一条红线，守护着美丽中国。这条红线就是生态保护红线，是保障和维护国家生态安全的底线。

建立严格的管控体系，实现一条红线管控重要生态空间，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变，这是习近平总书记的殷殷嘱托。

绿水青山，红线守护。2017年2月，全国生态保护红线划定与制度建设正式全面启动。2023年4月，全国生态保护红线划定工作全面完成，在已有各类自然保护地的基础上，严格保护生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。

目前，我国生态保护红线面积合计约319万平方公里，其中陆域生态保护红线面积约304万平方公里(占全国陆域国土面积比例超过30%)，海洋生态保护红线面积约15万平方公里。这些区域覆盖了绝大多数草原、重要湿地、珊瑚礁、红树林、海草床等重要生态系统，以及绝大多数未开发利用的无居民海岛。

红线区不是“无人区”，可以有人活动但不能改变其生态属性。通过划定生态保护红线，将我国自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的区域保护起来，也为可持续发展提供永续性的生态支撑。

此次深改委会议再次强调要严守生态保护红线，具体而言，就是既要防止任意改变生态保护红线用途的“伪生态、真破坏”等生态修复形式主义问题，也要避免不合理调整生态红线导致的生态保护红线面积减少、破碎化及“以次充好”的情况发生。

“万物各得其和以生，各得其养以成。”广袤国土上，生态空间的边界逐渐清晰，人与自然的关系在重构中更加和谐。这条线，是守护中华民族永续发展的红线，也是保障人民群众生活幸福感的红线。

把城镇融入自然严守城镇开发边界

城镇开发边界是“三条控制线”的重要组成部分，是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、完善城镇功能、提升空间品质的区域边界，涉及城市、镇和各类开发区等。

2022年，全国各省区市按照自上而下、自下而上相结合的工作方式，统筹划定了城市、镇以及各类开发区的城镇开发边界。在划定“三条控制线”时，先划耕地保护红线、生态保护红线，再划城镇开发边界，倒逼各地对土地资源节约集约利用，促进经济社会发展全面绿色转型。

党的十八大以来，习近平总书记一直高度重视我国城镇开发建设与发展。他曾深刻指出，“城市发展不能只考虑规模经济效益，必须把生态和安全放在更加突出的位置”，“要把菜篮子、人居环境、城市空间等工作放到重要位置切实抓好”，“走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子”。

此次深改委会议强调要严守城镇开发边界，旨在合理安排城镇建设用地规模、结构、布局和时序，做好治山理水、显山露水的文章，为构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系蓄积潜力和后劲，也为子孙后代留下一个可持续的美丽家园。

土地是我们赖以生存和发展的重要物质基础，是支撑我国高质量发展、实现中国式现代化的重要保障。严守“三条控制线”，是“提高土地要素配置精准性和利用效率”，“增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力”的底线和当务之急，也是长远之计。